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李斌雄、廖凯:监察法在中国特色社会主义法治体系中的独特地位

发布时间 : 2018-04-16        作者:    来源 : 《中国纪检监察杂志》     浏览次数 :

监察法是在中国共产党的领导下制定的第一部国家反腐败专门法律,是党的十八大以来反腐败实践经验的全面总结提炼,具有鲜明的中国特色,是建设社会主义法治国家的有力保障,是完善中国特色社会主义法治体系的重要举措,在中国特色社会主义法治体系中具有独特地位。

具有鲜明的中国特色和时代特色

世界上没有完全相同的治理模式,没有也不可能有一种放之四海而皆准的法治发展道路。一个国家的治理模式和发展道路,必须与国情和历史文化相适应,才能取得良好的治理效能。从历史文化来看,我国的监察制度形成于秦汉、成熟于唐宋、完善于明清。监察制度在历史上不断延续完善,固然有历史的惯性使然,传统文化的心理也不可或缺。监察法立足于中国道路、中国文化,批判地吸收我国历史文化中监察经验,总结党的十八大以来实践证明行之有效的做法和经验,实施制度创新和组织创新,形成了历史与现实相贯通的重大创造性制度安排,具有鲜明的中国特色和时代特色。

坚持中国共产党的领导是监察法明确坚持的重大政治原则。党的十九大报告指出,中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导,党是最高政治领导力量。制定监察法,在法律层面对党的主张和实践证明行之有效的做法和经验进行确认,对加强党对反腐败工作的统一领导,更好地以法治思维和法治方式惩治腐败,推进国家治理体系和治理能力的现代化,意义重大而深远。一是在监察法制定的过程中集中体现了中国共产党的领导,监察法的制定工作是在以习近平同志为核心的党中央领导下,中央纪委发挥牵头抓总作用,会同全国人大常委会法制工作委员会共同开展相关工作,最终形成监察法草案。二是监察法明确提出坚持中国共产党对国家监察工作的领导,以习近平新时代中国特色社会主义思想作为指导思想。三是国家监察机关同党的纪律检查机关合署办公,是加强党对反腐败工作的统一领导的重要举措,充分体现党的领导、人民当家做主、依法治国的有机统一,有利于依规治党和依法治国、党内监督和国家监察的有机统一,对夺取反腐败斗争的压倒性胜利具有重大意义。四是监察对象是所有行使公权力的公职人员,既包括党员干部也包括一般公职人员,既要对职务违法和职务犯罪的公职人员进行调查处置,也要对其进行廉政教育并对其道德操守情况进行监督检查。这是加强党的领导、坚持党管干部原则的重要体现,是完善坚持党的全面领导体制机制的重要举措。

作为反腐败国家立法补齐制度短板

中国特色社会主义法治体系中,包括完备的法律规范体系、完善的党内法规体系,这就要依据宪法法律法规治国理政,依照党章党规党纪管党治党。完善党内监督和国家监察是中国特色社会主义法治体系的必然要求。党的十八大以来,全面从严治党深入推进,党内法规建设不断完善,党内监督全覆盖已经形成。对公职人员的监察一直面临覆盖不够、办法不多、监督不力的困境。党内监督和国家监察一条腿长一条腿短,不利于监察效能的实现。监察法以法律的形式将所有行使公权力的公职人员纳入到监察范围,有效地扩大了监察覆盖面,实现了对所有公职人员行使公权力的全面约束和统一监督。同时,监察法赋予监察机关必要的监察权限和调查措施,有利于监察工作规范化、法治化。

监察法是反腐败国家立法,具有反腐败的专门性,这是对监察法性质的阐明,也是监察法和刑法、刑事诉讼法等其他法律规范的本质区别。从立法目的上看,刑法是规定犯罪与刑罚的法律,通过对犯罪的认定与量刑做出规定,以达到惩治犯罪保护人民的目的,没必要也不可能针对反腐败斗争的需要创立一套特殊的规则,况且对于未达犯罪程度的一般职务违法行为,刑法也无法进行有效的调整。刑事诉讼法则是为了保障刑法的有效实施,准确、及时查明犯罪事实,惩罚犯罪分子的程序性规定,自实施以来,刑事诉讼法对于保障刑法实施,准确及时查明犯罪事实起到了很大作用。但职务违法和职务犯罪有其特殊性,对其进行调查的过程中涉及大量的党和国家秘密,案件调查的过程中,不仅要收集相关公职人员职务违法和职务犯罪的证据,还要对其进行教育感化工作,刑事诉讼法在反腐败斗争实践中已不能满足需要。这就要求针对职务违法和职务犯罪的特点,对调查方式、调查手段、调查程序作出特殊性规定。监察法正是着眼于职务违法和职务犯罪的特殊性,总结提炼反腐败斗争中的经验教训,对补齐反腐败斗争中制度短板,加强对公职人员行使公权力的监督,实现国家监察全面覆盖,深入开展反腐败工作,推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。

首先,监察机关是行使国家监察职能的专责机关,是中国特色的反腐败工作机构。监察法对监察机关的这一性质作出了明确规定,即监察机关依照法律履行监督、调查、处置职责,对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严。其次,监察法规定的监督对象是六类公职人员,体现了监察法反腐败的专门法律的性质。再次,监察法规定的监察权限具有职务犯罪调查的针对性,吸收了党的十八大以来全面从严治党的有益经验,将反腐败实践中行之有效的措施上升为法律手段。特别是用留置取代“两规”措施,是运用法治思维和法治方式反腐败的具体体现。

实现监督全覆盖,为建设中国特色社会主义法治体系提供有力保障

中国特色社会主义法治体系在立法层面要求有完备的法律规范体系,法律的实施层面要求有高效的法治实施体系,监督层面要求有严厉的法治监督体系,保障层面要求有强有力的法治保障体系,同时还要建立健全党内法规制度体系。这五个层面是紧密联系、不可分割的,是动态的立体的完整的,共同组成运转高效的中国法治运行系统。必须看到,如果没有依法履职、秉公用权、廉洁从业和道德操守良好的公职人员队伍,没有把公权力都真正关进制度的笼子,中国特色社会主义法治体系就成了无源之水。

监察法立足于坚持中国共产党的全面领导和长期执政的基本国情,改变了以往对监察机关定位不准,监督对象范围过窄等问题,将监察对象规定为中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员,以及参照公务员法管理的人员;法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;国有企业管理人员;公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;基层群众性自治组织中从事管理的人员;其他依法履行公职的人员。涵盖了立法机关、执法机关、司法机关等涉及中国特色社会主义法治的公职人员,实现了对公权力行使的监督全覆盖,为建设中国特色社会主义法治体系提供了有力的制度保障。

作者简介:李斌雄,武汉大学马克思主义学院教授;廖凯,武汉大学马克思主义学院博士研究生

(来源:《中国纪检监察杂志》2018年04月10日第7期)